三七五減租廢除

2013年，我曾作为大陆一个教育代表团的团长，率北京一批中小学政治老师前往台湾，与台湾一些中小学交流。陪同我们的是已经改名为“救国团”的国民党青年组织的退休人员。在台湾期间，他们陪同我们参观了中山楼、圆山饭店、草山行馆等处，与深蓝阵营的义工们座谈交流，很多1949年去台的老人年已七旬，拉着我的手聊起故土，无不热泪盈眶。真正使我感兴趣的是双方讨论起1949年以后六十多年的历史，都对对岸这一段历史不甚了了，很多了解都来自于当年对对方的“妖魔化宣传”，这一点同行的政治老师们深有同感。其中，国民党政权在台湾是如何站住脚的，这个问题是大家非常关心的，让陪同的台湾朋友非常吃惊的是：即使是这些政治老师，以及我这样在统战系统工作的人，都对此了解甚少。蒙几位国民党退休老党工一路介绍，也算是对此有了一些了解。这两天闲时又看了一些资料，整理出来与各位分享。

耕地三七五减租是蒋氏政权迁往台湾后进行的一场土地改革运动的第一阶段工作。1949年4月14日，在中国农村复兴联合委员会委员蒋梦麟的建议下，台湾省政府主席陈诚公布《台湾省私有耕地租用办法》，开始实施三七五减租。1949年8月15日，台湾全省三七五减租政策“研拟完成”。1951年5月25日，“立法院”正式通过《耕地三七五减租条例》，6月7日以总统令公布施行。条例规定，租期一律改为六年，在租期中非因法定事故，地主不得终止租约，以保障佃农权利。

民国时期的著名教育家蒋梦麟先生像

1950年7月31日，麦克阿瑟前往台湾会见蒋介石，讨论台湾防务

三七五减租源于国民政府此前尝试实施的二五减租。当时，佃农缴纳给地主的佃租，普遍采取分益佃租方式，而其比例通常是收获总量的50%。“二五减租”是将缴纳给地主的50%的佃租，减去至25%。所以三七五减租便是将佃租调为最高37.5%。1929年，浙江省政府订颁“浙江省佃农佃租减租办法”，首先实行二五减租。1941年4月，湖北省政府颁行“湖北省减租实施办法”，在14个县实验减租，但在1943年湖北省主席陈诚离职后不再推行。1945年11月5日，国防最高委员会与中国国民党中央委员会常务委员会等联合开会，讨论行政院所拟“二五减租办法”，290名出席者普遍赞成为农民“减租”，但讨论结果，诸人都感觉难以推行。290名委员决定准予备案，由行政院申令各级政府彻底实施，由中央党部及行政院分令各省市党部、各省市政府随时具报实施情形，“务期达到增进佃农利益目的”。1946年10月24日，政府颁布《川滇黔桂绥靖区土地处理办法》，规定区内佃农佃租，不得超过耕地正产物年收获量总额三分之一，时称“三一减租”。1947年广西省曾普遍推行减租政策。二五减租政策的成效，仅就四川一省而论，受惠佃农有1750万人。在地主的强大压力下，二五减租运动逐渐成为具文。除了浙江省之外，其他各省均未实行，大部分省份连减租条文都没有。而在台湾，日治时代中后期，因为佃农必须有土地耕作方能维生，但在地小人稠情况下，许多拥有超过四甲土地（农地）以上的地主可以凭喜好选择谁来承租，而且条件苛刻，佃农必须将所获除了部分留存作种之外一律缴给地主，许多佃农一年辛苦下来，三餐连喝米粥都是奢侈。陈诚赴台任职后立刻大刀阔斧的要求地主不得强迫全缴，佃农只须缴交37.5%给地主，15%作种，其余可以自用。佃农生活大为改善，不用贫苦饥饿工作，陈诚甚至还率领农粮公署等人员亲自巡查。1948年3月15日，国民政府国防最高委员会第223次常务会议决议：“各地耕地佃农应缴之地租，暂依照正产物总额千分之三百七十五计算。” 同年年3月20日，行政院通令各省遵行。台湾省于屏东县开始试办耕地减租。当时台湾的租佃制度，很多都是口头契约，地主规定的农地租金采预收制而时有弹性或无弹性，故被当时的佃农称为“铁租”（即遇天灾或歉收皆须依约缴付）。

1951年6月7日，稳定了阵脚的国民党政府公布施行“耕地三七五减租条例”，此后历经三次修订而实施至今。条例的核心为佃农对地主缴纳的地租，以全年收获量的37.5%为上限，现有地租高于37.5%者须降至此标准，低于此标准者则不得提高。同时公布保障佃农耕作权的相关法律，包括规定要签订书面佃耕契约、延长契约期间、限制佃耕地的收回等。其他内容还有：地主不得预收地租，若遇歉收则应调降；佃期不得低于6年；租约期满后，除非地主收回自耕，否则仍应租给原佃农；地主若要出售土地，原耕作的佃农有优先承购权；各县市乡镇设有租佃委员会，以仲裁调解租佃纠纷。值得一提的是，农地的“正产物”是指稻米、甘薯等，以1947、1948年的平均值为计算依据，而非依每年收获量的37.5%重新计算，所以“三七五减租”是定额制而非定率制。

台湾土地改革政策是一连串巧妙的政策，将地利盈收部分转往官方。1949年实施“三七五减租”解决部分租佃问题。1952年至1977年间分九期实施公地放领，放领对象以原承租公有耕地之现耕农民为主。同时，陈诚下令清查可用土地，若是无主地或是邻近私有地的国地，便开放让农民贷款购买，分多期缴清且利率低。农民开始向各地农会询问，若手上有余款，就申请购买，各地农会出售新式农具，也派员开课教导如何使用。到了农业机械化后期，农民可以用余钱改善生活之外还能够投资。1954年1月公布《实施耕者有其田条例》及《台湾省实物土地债券发行条例》，将地主出租的耕地征收后，放领给现耕佃农或雇农。三七五减租之后，大部分地主因为害怕受处分，于是主动与佃农签约，只要佃农耕作若干时期，该田地便属于佃农，不必再缴租。而政府方面为了补偿地主，以向其盐、纸、农林、工矿这四大国业股票作为补偿。通过推行这些政策，地主的大片土地被转给农民，地主除了获得股票、债券作为补偿外还能保有部分土地，不会一无所有，消除了地主暴‘力反’抗的风险。于是部分佃农转而成为自耕农，生活大为改善，也有余钱可存款。农业产值大为提升，许多佃农都非常感激此政策。

不过，这也带来土地细碎化，给日后大规模开发、或分割、或建设收购土地造成阻碍。

据统计，三七五减租受益农户296,043户，占台湾省农户44.5%。订约面积256,557公顷，占耕地总面积31.4%。地租率由50%~70%减为37.5%，佃农负担大为减轻，生产意愿提高，1948-1951年农业生产量增加47%以上，佃农生活获得改善。三七五减租正式实施后，许多佃农的生活开始改善。许多当时的产业纷纷以“三七五”为名打广告，如“三七五耕牛”、“三七五脚踏车”等，而这一时期因农民生活改善，婚嫁意愿积极，婚嫁的新娘也被戏称为“三七五新娘”。

继推出1949年实行三七五减租之后，1951年，国民党政府开始在台湾全岛推行公地放领。所谓公地放领，是公地管理机关及县（市）政府依据法令规定的实体与程序，准许符合规定的承租农民依照规定程序申请承领，在缴清全部放领地价后，以分期付款买卖的方式移转土地所有权的土地改革。

简言之，这一政策就是政府将公有土地准由承租农民依照法令规定的要件及程序申请承领，于缴清地价后，承领人即可取得土地所有权。其旨在扶植自耕农，实现1947年版宪法第143条“国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则”提出的土地政策。

1951年6月，台湾省政府开始实施公地放领，放领耕地由政府委托台湾土地银行征收，使无地农民取得所有权。自1952年起，台湾省政府将公有耕地优先由承租公地的现耕农承领。放领面积，每户不超过水田二甲或旱田四甲。公地承领人在规定期限内缴清地价后，就取得土地所有权。史料记载，1951年至1976年间，台湾曾分九期实施公地放领，共计放领138,957公顷，’’’承领农户286,287户。政府收得放领公地地价稻谷367,366,416公斤，甘薯1,254,768,525公斤，全数由台湾土地银行经收后，拨作扶植自耕农基金’’’。

上世纪五十年代台湾一家普通农户

为了进一步推动台湾的土地改革，于1953年实行耕者有其田政策，要点是减低田租，保障农民收入，切实扶植自耕农，使其有自己的田地可以耕种。

民国政府于1947年3月20日“从字第一〇〇五〇号”训令规定：佃农应缴之耕地地租，依正产物1000分之375计算，是为“三七五减租”。但当时各级政府推行不力，甚至称为蒋氏政权失去民‘心的关键。不过在台湾岛内，依靠陈诚等人的强力推进，1949年4月14日，台湾省政府公布实施“台湾省私有耕地租用办法”，陆续订定“台湾省私有耕地租用办法施行细则”、“台湾省办理私有耕地租约登记注意事项”、“台湾省推行三七五减租督导委员会组织规程”及“台湾省各县市推行三七五减租督导委员会组织规程”等法规，以贯彻三七五减租政策。后为确保推行三七五减租已获得之初步成果，于1951年6月7日制定公布“耕地三七五减租条例”作为法律依据。1951年至1976年间分九期实施先办理公地放领，连同1948年试办部分，共计放领138,957公顷，承领农户286,287户。政府收得放领公地地价稻谷367,366,416公斤、甘薯1,254,768,525公斤，全数由台湾土地银行经收后拨作扶植自耕农基金。

1952年11月，“行政院”通过《实施耕者有其田条例草案》。1953年1月26日，蒋介石明令公布。《实施耕者有其田条例》规定地主可保留水田三甲或旱田六甲，其余由政府用征收补偿方法交佃农承租耕种。地主免征耕地，政府强制征收地主超额的出租耕地，附带征收地主供佃农使用收益的房舍、晒场、池沼、果树、竹木等定着物的基地，放领给现耕农民。1953年12月，此政策顺利完成，计征收放领耕地139,249公顷，创设自耕农户194,823户。放领的地价以耕地正产物（稻谷甘薯）全年收获总量2倍半（分十年均等摊还）。征收方面补偿地主70%为政府发行的实物土地债券（分十年均等偿付，并加给年息4%）、30%为公营事业股票（一次给付台湾水泥、台湾纸业、台湾工矿、台湾农林的股票）。

土地改革带来台湾佃农的收入提高。从1949年到1960年，台湾每亩稻田的产量提高了约50%，农民净利提高三倍。土地改革使台湾80%以上的农民成为自耕农。耕者有其田政策所释放出来的四大公司股票，因中小地主经济状况不佳，又普遍不信任与接受股票与债权之价值，对国营企业也没有信心，纷纷出售政府给予补偿的国营企业股票；台湾五大家族则趁机以低价购入，晋身为工业资本家。由于土地改革使台湾许多地主丧失依附于土地之政、经权力，资本集中对工业化产生一定的助力。部分地主则是把所获得的政府补偿投资于工业生产，成为台湾日后经济发展的主要动力；同时原来的大地主也摇身一变为财团，例如鹿港辜家掌有台泥，后发展成和信集团（1991年以前称为中信集团），便是例证。日本学者若林正丈则从耕者有其田政策的三项特点，分析了它对后来“台湾经济奇迹”的先驱影响：

1、借由放出四大公营企业股票，将地主的土地资本转成产业资本，这是民间资本发展的一个出发点。

2、改革的结果，透过“肥料换谷制”，用国家独占生产和进口的化学肥料跟农民生产的米谷作物进行交换等方法排除地主，国家直接掌握农民的生产剩余，以供养庞大的党国体制（实施对军公教人员的米谷配给制）；同时透过低米价政策等措施，使农业资本可能移向工业资本。

3、因改革而使获得土地的农民提高生产意愿，同时配合美援推动技术指导，提高农业生产性，有效满足农村的劳动力需求，并以此累积未来丰富、廉价、具有高竞争优势的产业劳动力。

比较台湾地区、韩国与拉丁美洲国家的经济发展，可以认为土地改革减小贫富差距与刺激经济发展，是两地经济发展后来居上的因素之一。

当然，这项政策一直存在很大争议。在实施几十年后，也发现这一政策存在一些问题。为此台湾“司法院”大法官陆续做出了释字第78号、124号、125号、128号、347号、422号、561号、579号、580号、581号等解释，并在释字第580号解释中宣告，1983年12月23日增订的《耕地三七五减租条例》第十九条第三项规定“耕地租约期满时，出租人为扩大家庭农场经营规模、提升土地利用效率而收回耕地时，准用同条例第十七条第二项第三款之规定，应以终止租约当期土地公告现值扣除土地增值税余额后之三分之一补偿承租人”违宪，并应于2006年7月9日失效。

由于台湾社会发展情势演变及农业环境条件变迁，《实施耕者有其田条例》已于1993年7月30日被明令废止。